Au château de la Muette, enquête sur une citadelle du conformisme intellectuel


par Vincent Gayon, juillet 2012

 Club des pays riches », « think tank néolibéral », « paradis des puissants », « OTAN économique », « spécialiste des pronostics défaillants », « bras armé de la mondialisation »… Les formules varient ; le constat, moins. La réputation de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) contraste avec l’image que l’institution souhaite projeter : celle d’un « forum qui permet aux gouvernements de répondre, ensemble, aux défis économiques, sociaux et environnementaux nés de l’interdépendance et de la mondialisation », ou d’une « source de données comparatives, d’analyses et de prévisions pour étayer la coopération multilatérale » (1).

Au-delà des raccourcis, le fonctionnement de l’organisation est aussi méconnu que sa signature est incontournable. Celle-ci ne figure-t-elle pas au bas des nombreux palmarès et tableaux statistiques publiés dans la presse dès lors qu’il s’agit de classer les « performances » des systèmes éducatifs, de lister les paradis fiscaux ou de comparer les « législations protectrices de l’emploi » entravant la saine « flexibilité du marché du travail » ?

En 2011, l’organisation du château de la Muette, dans le 16e arrondissement de Paris, a célébré son cinquantenaire lors d’une cérémonie de parade où s’est réécrit son parcours. Car si elle se targue d’avoir alors accueilli en grande pompe quatorze chefs d’Etat, onze premiers ministres, soixante-dix ministres, un millier de délégués, plus d’une centaine de conférenciers et près de deux cents journalistes, peu de convives ont interrogé l’histoire mouvementée d’une organisation marquée par les alternances politiques, les mouvements sociaux et les retournements économiques de la seconde moitié du XXe siècle.

En revanche, l’auditoire a pu entendre la secrétaire d’Etat américaine Hillary Clinton souligner que la création de l’Organisation européenne de coopération économique (OECE), à l’issue de l’European Recovery Program (dit « plan Marshall »), en 1948, puis sa transformation en OCDE, en 1960-1961, illustraient une « communauté de valeurs partagées, [celles] des marchés ouverts et efficients, des droits humains, des libertés et de l’état de droit, des gouvernements et des dirigeants devant rendre des comptes, d’une concurrence libre, juste et transparente ». Et qu’importe si cette vision de l’histoire promeut au rang de grandes démocraties certains cofondateurs de l’OCDE tels que l’Espagne franquiste, le Portugal salazariste ou la Turquie de Cemal Gürsel (et plus tard la Grèce des colonels).

Fable internationaliste

Le dithyrambe de Mme Clinton respectait l’ordre des priorités : d’abord l’économie de marché, ensuite la démocratie. Prime au capitalisme en 1947, devant un ennemi communiste qui allait organiser une coopération économique concurrente avec le plan Molotov et le futur Conseil d’assistance économique mutuelle (Comecon). Prime redoublée en 1960, à quelques mois de la construction du mur de Berlin.

L’anniversaire a offert l’occasion d’exalter l’« indépendance » de l’organisation, son « ouverture à la société civile », la « compétence internationale de très haut niveau » de ses économistes (au nombre de sept cent cinquante, dans des domaines d’intervention toujours plus variés), tout comme son rôle de précurseur dans de nombreux répertoires technocratiques désormais incontournables : « développement durable et marchés de droits à polluer », « société de la connaissance », « activation des politiques de l’emploi », « capital social et capital humain », « lutte contre la corruption », « trappes à pauvreté », « réformes structurelles », etc. On s’est aussi beaucoup félicité des intégrations récentes du Chili, de l’Estonie, d’Israël et de la Slovénie, qui ont fait passer l’OCDE à trente-quatre membres.

Devant les « vertus » du libre-échange, et pour mieux sortir de la crise économique actuelle, le secrétaire général de l’organisation, l’ancien ministre des finances mexicain Angel Gurría, n’a pu que prononcer l’habituel plaidoyer en faveur d’une coopération économique renforcée et, peut-être, étendue à de futurs pays membres, comme le Brésil, l’Inde, l’Indonésie, l’Afrique du Sud, voire… la Chine et la Russie. Toutefois, l’actualité économique internationale morose, même adoucie par les petits fours et les épaisses moquettes du nouveau salon des congrès, a rendu la fable internationaliste — intitulée « Des politiques meilleures pour une vie meilleure » — encore plus soporifique qu’à l’accoutumée.

Certains épisodes ont été occultés, peut-être parce que leur évocation aurait troublé les festivités : l’échec de l’Accord multilatéral sur l’investissement (AMI) en 1998 (2), ou les affrontements entre le secrétariat de l’OCDE et les « faucons » de l’administration Reagan, comme M. Martin Feldstein (actuel conseiller de M. Barack Obama), au début des années 1980. M. Stephen Marris, conseiller spécial du secrétaire général de l’organisation, critiquait alors la nocivité et les effets collatéraux de la politique économique et monétaire reaganienne. Il fut remercié et demeura persona non grata au sein de l’institution. Ont également été gommés les noms d’anciens fonctionnaires ou de collaborateurs, tels que MM. Gösta Rehn, Alexander King, Christopher Dow, Angus Maddison, Ron Gaas, sans même parler de Cornelius Castoriadis, François Chesnais ou Michael Pollak. Tous passeraient aujourd’hui pour « hétérodoxes », voire « archaïques ». Ils ont néanmoins, à des niveaux divers, contribué à faire de l’institution… ce qu’elle n’est pas devenue.

Car des niches existent bel et bien, dans ce type d’organisation, pour les voix minoritaires et les audaces intellectuelles. Mais l’OCDE obéit à une telle hiérarchie et à une axiomatique d’ensemble si étroitement liée, sur les questions stratégiques, aux forces publiques ou privées dominant les relations économiques internationales, que les prises de parole discordantes ou critiques sont marginalisées ou réduites au silence. Cela est d’ailleurs tout aussi vrai pour la période keynésienne de l’institution que pour sa période néolibérale ; au détail près que le contrôle des recrutements et des carrières se fait désormais par un « système d’évaluation des performances », et que la titularisation est tributaire d’une direction du personnel plus intrusive, peu propice aux éventuelles hardiesses.

Depuis les mobilisations anti-AMI, et dans l’optique de lutter contre une image publique désastreuse, où l’opacité le dispute au dogmatisme, l’organisation a développé un véritable marketing de la transparence. Mais, pour tout ce qui concerne la vie réelle d’une institution de ce genre, et pour tout ce qui en fait un enjeu de connaissance (3), les mêmes pratiques se poursuivent : la réécriture contrainte des études ; le durcissement, pour l’extérieur, des fragiles conclusions évoquées en interne ; les démissions forcées…

Si le discours officiel joue l’air bien connu de l’« indépendance » et de la « compétence » de ses experts, les trop rares recherches sur l’OCDE constatent combien les délégations des pays membres interviennent à des moments-clés de l’élaboration des rapports emblématiques de l’organisation. Soit directement, en s’invitant dans la rédaction des diagnostics et des préconisations ou dans le cadrage des problématiques ; soit indirectement, dès lors que les agents de l’OCDE anticipent leur réaction négative et mettent leurs conclusions en conformité avec leurs attentes pour rendre ces rapports acceptables. Il s’agit trop souvent de ne pas innover en matière d’analyse et de recommandations économiques et sociales, et d’offrir plutôt à des politiques nationales impopulaires une légitimation issue de l’« expertise » internationale (ce qui n’est finalement que le lot commun des bureaucraties supranationales, comme en a encore témoigné récemment le rapport accablant du Bureau indépendant d’évaluation du Fonds monétaire international [FMI]) (4).

A la différence d’autres institutions du même type, l’OCDE ne distribue guère de fonds ni ne produit de règles juridiques. Sa raison d’être réside dans cette production inlassable de rapports et dans la mise en relation de milliers d’experts (autour de quarante mille analystes passent chaque année dans ses groupes de travail). Coiffée au niveau opérationnel par le cabinet du secrétaire général et par le conseil des ministres des pays membres, cette expertise s’appuie sur les travaux d’une quinzaine de directions, dont la structure cloisonnée est largement calquée sur les découpages et les rapports de forces ministériels nationaux.

Le département des affaires économiques est donc le plus influent en interne : à l’origine des publications stratégiques de l’institution, il dispose de l’effectif le plus important, rompu à la discipline économique universitaire la plus standard. Son directeur est aussi l’économiste en chef de l’organisation. Le département anime également le comité de politique économique, composé des délégués des Trésors et des banques centrales (filières des élites bureaucratiques dominantes). Une profonde homologie de structuration entre national et international existe ainsi, qui constitue la véritable courroie de transmission entre l’OCDE et les sphères bureaucratiques et universitaires nationales.

Parcours lissé à souhait, on cherchera en vain dans les plaquettes du cinquantième anniversaire la moindre référence aux recettes économiques keynésiennes associées à la prospérité d’après-guerre, et sur lesquelles s’est construite l’organisation avant de devenir l’un des porte-voix du (néo)libéralisme doctrinaire.

Rien donc sur le jeu coopératif mis en place par les accords de Bretton Woods, en 1944, c’est-à-dire la stricte limitation des mouvements de capitaux internationaux visant à protéger les nouvelles mesures de planification nationale (politique industrielle, systèmes sociaux), à endiguer le pouvoir des financiers (tenus pour responsables de la crise de 1929) et à autoriser, par la négociation multilatérale, des politiques de change et de relance concertées.

Le groupe de travail n° 3 du comité de politique économique de l’OCDE servait pourtant d’arène à ces négociations et fournissait aux gouvernements des ressources statistiques et économétriques permettant la coordination de politiques dont le plein-emploi était l’objectif prioritaire. La recomposition du système monétaire international autour des marchés financiers, accompagnée du tournant reagano-thatchérien, a pesé sur l’équilibre des forces au sein de l’OCDE et réorienté les priorités autour de la désinflation et de la flexibilisation des marchés du travail, renouant sur ce plan avec l’ère prékeynésienne et avec la vision la plus rustre du chômage et des chômeurs.

Ce n’est qu’avec la forte contestation de l’AMI, le développement des capacités d’expertise de l’Union européenne en matière sociale et les alternances politiques sociales-libérales que l’OCDE est contrainte, au début des années 2000, d’infléchir son discours en s’appuyant sur des recherches moins dogmatiques. Son secrétaire général de l’époque, le Canadien Donald Johnston, tentera tout au long de son mandat d’endiguer la « contestation » : « La mondialisation n’est pas idéologique, c’est un processus irrésistible. Les échanges commerciaux et le libre-échange ont toujours engendré des avantages énormes. Les contestataires ont dans l’ensemble exercé une pression bénéfique et apportent une expertise louable (5). » Au même moment, l’association écologiste Les Amis de la Terre lui décerne le « trophée de l’hypocrisie » pour dénoncer le positionnement de l’organisation sur les thématiques du développement durable, identifié à une stratégie de « verdissement » de l’organisation et du capitalisme.

Quelques mois plus tôt, Le Figaro, sous le titre « Le progrès social est prioritaire », rapportait les propos de M. Johnston, qui inaugurait la nouvelle vitrine idéologique de l’OCDE : « C’est une erreur de séparer comité social et comité économique. C’est ce modèle que nous avons reproduit à l’OCDE. (…) La composante principale de la croissance économique, c’est une société fondée sur le savoir. A partir de ce constat, il est impossible de séparer les questions sociales, la formation, la santé, bref la qualité du capital humain qui est au centre de la croissance, des intérêts économiques. Je comprends très bien que l’OCDE ait pu donner l’image d’une organisation déséquilibrée dans son approche des problèmes, mais ce n’est plus vrai aujourd’hui (6). » Le rapport présenté dans la presse à cette occasion par le secrétaire général, aux accents dignes du Forum social mondial de Porto Alegre (créé en 2001), s’intitulait « Pour un monde solidaire. Le nouvel agenda social ».

Soudaine sollicitude pour les pauvres

A la Bourse des valeurs de l’OCDE, le cours du « social » monte en effet subitement. Il passe, dans les « Etudes par pays », par une insistance sur la croissance de la pauvreté, sur la dépendance des chômeurs de longue durée vis-à-vis des dispositifs d’indemnisation ou sur l’« exclusion sociale ». Pour le département emploi et affaires sociales, c’est l’occasion de nouvelles commandes, d’une exposition accrue de ses travaux et d’une « réévaluation » de la « stratégie pour l’emploi » de l’organisation. Celle-ci s’éloigne des attendus les plus dogmatiques de la décennie antérieure. Elle reconnaît, en 2006, que le salaire minimum peut exercer des effets positifs (s’il est fixé à un « niveau raisonnable ») et qu’aucun lien solide n’a pu être établi entre « législation protectrice de l’emploi » et absence de résultats en matière de lutte contre le chômage (7). Elle affirme désormais qu’il n’y a pas une, mais diverses voies possibles : les modèles anglo-saxon et scandinave ont par exemple des performances équivalentes en matière d’emploi et de chômage, l’un au prix de plus grandes inégalités, l’autre au prix de dépenses publiques plus importantes. Les thèmes de la « flexicurité » à la danoise et de la « cohésion sociale » apparaissent alors comme suffisamment plastiques pour mieux intégrer la « dimension sociale » et ne pas rompre avec la position de principe sur la lutte contre les « rigidités structurelles » (8).

Enfin s’opère au département statistique, en 2001, le retour d’une réflexion sur les « indicateurs sociaux » ou de « bien-être », sous les traits du « capital social » et du « capital humain » (9). Ce qui le conduira, à la fin de la décennie, à assurer l’essentiel de la logistique du rapport de la commission sur la mesure des performances économiques et du progrès social, dite « commission Stiglitz-Sen-Fitoussi ». Il proposera lors des commémorations du cinquantenaire une nouvelle publication intitulée « Comment va la vie ? Mesurer le bien-être » et préparée, comme à l’accoutumée, en vase clos. Tentative pour penser une quantification de la « richesse » ou du « bien-être » des nations en sortant de l’économicisme le plus étroit, en intégrant des indicateurs portant sur l’éducation, la santé, la qualité de l’environnement, etc., mais sans trop insister sur ceux de « santé sociale » (pauvreté et inégalités, couverture par l’assurance-maladie ou l’assurance-chômage, etc.) (10). On y observe que les Etats-Unis partagent avec le Chili, le Mexique, la Turquie et Israël les inégalités de revenus les plus prononcées, et on y lit que « dans de nombreux pays de l’OCDE, le nombre de personnes dont le revenu est inférieur au seuil de pauvreté a augmenté (11) ».

Ces réalignements peuvent s’analyser comme une recomposition forcée des stratégies d’alliance. Ils séduisent et réarment sur le moment les gouvernements néo-démocrates ou sociaux-libéraux (alors dominants en Europe) prônant une « troisième voie » entre projets social-démocrate et néolibéral, sur le modèle blairiste ou clintonien. Ils cherchent à rassurer les nouveaux entrants, qui, échaudés par les plans d’ajustement structurel du FMI, commencent à s’organiser dans des voies coopératives alternatives, telles l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (Anase, en anglais Asean) ou l’Union des nations sud-américaines (Unasur). L’OCDE cherche plus généralement à sortir de l’ornière politique et scientifique : comment parer la critique, portée par les altermondialistes et par des organismes comme l’Organisation internationale du travail (OIT), sur les « coûts sociaux » du néolibéralisme (12) ? Comment expliquer aussi la réussite économique et sociale des pays non dérégulateurs ?

Cette inflexion du discours ne concerne toutefois guère les politiques monétaires et budgétaires, ou la dérégulation des marchés. Le nouveau programme macro-économique de l’OCDE, intitulé « Going for growth » (traduit par « Objectif croissance ») et développé par le département économique, prolonge au contraire en 2005 l’orientation des décennies 1980-1990 : désinflation compétitive, dérégulation et flexibilisation du marché du travail restent le socle inamovible.

En pleine tourmente financière, les conclusions de la réunion du Conseil au niveau des ministres des 24-25 juin 2009 ne trompent pas sur l’axiomatique générale de l’organisation : « Nous reconnaissons que la mise en œuvre rapide des réformes structurelles qui accroissent la flexibilité et la productivité de nos économies, sur les marchés du travail et des produits, par exemple, sera essentielle pour remédier à la détérioration de nos budgets publics et au recul du niveau de vie provoqués par la crise (13). »

Dans l’édition 2006 de « Réformes économiques », l’économiste en chef de l’époque, Jean-Philippe Cotis — actuel directeur de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) français —, estimait que « les entraves à la concurrence dans le secteur bancaire tendent à freiner le développement du secteur financier et donc la croissance économique (14) ».

Vincent Gayon

Chercheur à l’Institut de recherche interdisciplinaire en sciences sociales (Irisso).

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(1) Extraits du «  Diaporama  », voir le site de l’OCDE.

(2) Révélé, en France, dans un article du Monde diplomatique : Lori M.Wallach, «  Le nouveau manifeste du capitalisme mondial  », février 1998.

(3) Cf. Jacques Lagroye et Michel Offerlé (sous la dir. de), Sociologie de l’institution, Belin, Paris, 2010.

(4) Lire Pierre Rimbert, «  Bonnet d’âne pour le FMI  », Le Monde diplomatique, août 2011.

(5) «  “L’OCDE est un des pistons de la mondialisation”  », Libération, Paris, 7 août 2002.

(6) «  “Le progrès social est prioritaire”  », Le Figaro, Paris, 2 mars 1999.

(7) «  Perspectives de l’emploi. Stimuler l’emploi et les revenus  », OCDE, Paris, 2006.

(8) «  Perspectives de l’emploi  », OCDE, 2004.

(9) «  Du bien-être des nations : le rôle du capital humain et social  », OCDE, 2001.

(10) Cf. le chantier de réflexion animé par le Forum pour d’autres indicateurs de richesse (FAIR).

(11) «  Comment va la vie  ? Mesurer le bien-être  », OCDE, 2011. Lire également Pierre Rimbert, «  A l’OCDE, je pense donc je fuis  », Le Monde diplomatique, mars 2012.

(12) Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation, «  Une mondialisation juste : créer des opportunités pour tous  », OIT, Genève, 2004.

(13) C / MIN (2009) 5 / FINAL.

(14) «  Réformes économiques. Objectif croissance  », OCDE, 2006

http://www.monde-diplomatique.fr/2012/07/GAYON/47951

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